≡× МЕНЮ

• Виды страхования
• Вклады, депозиты 
• Дебетовые карты
• Для бизнеса
• Ипотека 

9 финансирование системы образования нормативный подход. Особенности финансирования современного общего образования

Перевод бюджетного финансирования образования на норма­тивную основу является одним из приоритетных, если не „ самым приоритетным" направлением модернизации образования. В рам­ках формирования эффективных экономических отношений в об­разовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. предусмотрены следующие мероприятия:

Введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стан­дартов и необходимых условий образовательного процесса;

Разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, от­ражающих характер реализуемых ими образовательных про­грамм.

Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирова­ния образования на долговременные стабильные нормативы . Вопросы разработки нормативов финансирования для плани­рования финансирования постоянно были в центре внимания и ор­ганов управления образованием, и исследователей. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику.

Нормативный подход к организации финансирования образова­ния был заложен в Законе «Об образовании». Финансирова­ние федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществлять­ся на основе федеральных нормативов финансирования государ­ственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образователь­ных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормати­вов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассмат­риваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не завися­щие от количества обучающихся 3 .

3 В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образователь­ных учреждений к категории малокомплектных.

Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования:

Проектом „ Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа" предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования;

Государственным советом в 2001 г. при формировании эф­фективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финанси­рование общего среднего и начального профессионально об­разования с учетом обеспечения государственных образова­тельных стандартов и необходимых условий образовательно­го процесса;

Планом действий Правительства Российской Федерации в об­ласти социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривал­ся переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения;

Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей фи­нансирования образовательных организаций всех уровней об­разования предусматривается введение нормативного поду­шевого финансирования;

На заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., по­священного проблемам образования, была в очередной раз подчеркнута необходимость формирования новых управлен­ческих технологий и финансовых механизмов, более активно­го внедрения нормативно-подушевого финансирования. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования.

Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансирова­нием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нор­мативный метод определения объемов финансирования образова­тельных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможно­стями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образователь­ных услуг, нормативное финансирование является спо­собом оптимизации деятельности системы образования.

К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, суще­ственное снижение влияния субъективных факторов при распреде­лении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности обра­зовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.

Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансиро­вания образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование:

Является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию - обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств;

Повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета - величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирова­ние объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой;

Рассматривается как гарантия того, что соответствующие денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными реше­ниями;

Должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании;

Должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств;

Является фактором оптимизации сети образовательных учре­ждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д.

Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положи­тельные оценки нормативного подушевого финансирования, ши­рокого распространения этот инструмент пока не получил. На ос­нове подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирова­ние в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществля­ется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования.

Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования.

Кроме того, в ряде случаев положительные оценки норматив­ного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, по­скольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного

места для свободы маневра средствами. Несмотря на сокра­щение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирова­ния. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смыс­ле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персона­ла сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансиро­вания, уже наметились процессы упразднения классов для отста­ющих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству.

В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения об­разовательных учреждений. Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно.

Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное фи­нансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению норматив­ного финансирования в образовании.

Нормативное финансирование используется в качестве средства для решения двух основных задач.

1. Обеспечение некоторого гарантированного уровня финансирования единичного объекта (о выборе объекта несколько ниже), исходя из установленных параметров его функциониро­вания и удовлетворения обоснованной потребности объекта в финансовых ресурсах, при которой этот объект нормально функционирует, т.е. решает возложенные на него задачи. 2. Создание нормативной базы нормального, „равноправного", „рационального" (определения можно продолжить) распре­деления имеющихся финансовых ресурсов между объекта­ми финансирования в том случае, если объем этих ресур­сов меньше расчетной (или обоснованной) потребности в них. Следует заметить, что это обычное состояние финансирования образования, причем не только образования и не только для российских условий.

Уровень обеспечения образования общественными ресурсами исследователи характеризуют в первую очередь долей расходов на образование в процентах к ВВП, рассматривая его как своего рода гарантию определенного уровня финансового обеспече­ния функционирования системы образования. Отсюда появляются разного рода предложения об установлении в качестве норматива расходов на образование в виде процента к ВВП, национальному доходу, расходной части бюджета и т. п. Не имея под собой ре­альной расчетной базы, эти соотношения отражают, как правило, оценки сложившегося состояния финансирования образования и стремление:

Обеспечить его увеличение вместе с ростом ВВП через введение простого и понятного (хотя бы и не слишком обоснованного) алгоритма расчета объема финансирования образования от чего-то большого и прочного.

Кроме того, такой подход позволяет проводить сравнения в об­ласти расходов на образование между странами, хотя, с моей точ­ки зрения, обоснованность таких сравнений представляется сомни­тельной. В редакции Закона „ Об образовании" 1992 г. , например, было установлено, что государство гарантирует ежегод­ное выделение финансовых средств на нужды образования в раз­мере не менее десяти процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей бюджетов всех уровней. Это положение в части размеров финансирования обра­зования ни разу не было выполнено, а с 1 января 2005 г. бы­ло признано утратившим силу. Разрабатывались предложения об установлении нормативов финансирования образования по отно­шению к расходной части бюджетов. Для высшего профессиональ­ного образования, например, была даже установлена такая доля в размере 3,5% расходной части федерального бюджета, но в период бюджетного дефицита эта норма не выполнялась, а аналогичные предложения для других уровней образования реализации не по­лучили.

Несмотря на то, что установленные законодательством государ­ственные гарантии финансирования образования не исполнялись, их наличие было существенно важным фактором не только для политических действий в процессе формирования бюджетов, но и серьезным стимулом для разработки различных вариантов их ре­ализации. Установленные соотношения закладывались в расчеты различных вариантов моделей реформирования и модерниза­ции образования.

Введение нормативов финансирования, пусть даже и не обеспе­ченных реальным финансированием, создавало базу для распреде­ления средств между объектами финансирования. Чем выше сте­пень обоснованности норматива, что обычно понимается как учет большего числа характеристик единичного объекта финансирова­ния, тем меньше вопросов может возникнуть при распределении средств пропорционально этому нормативу. Распределение огра­ниченных ресурсов пропорционально нормативу создает кроме то­го видимость последовательного приближения к удовлетворению потребности в них.

Важнейшим фактором создания системы нормативного финан­сирования или нормативного распределения финансовых ресурсов является правильный выбор единичного объекта финансирования. Для системы образования основными единичными объектами фи­нансирования могут выступать либо учащийся (группа учащих­ся - класс-комплект), либо образовательное учреждение. Следует отметить, что с недавнего времени в качестве возможной единицы нормирования начали рассматривать отдельную образовательную программу и даже отдельную образовательную услугу. Посколь­ку это пока еще только постановка, то рассматривать эти вариан­ты нормирования не будем. Каждый такой объект с точки зрения финансирования имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

Выбор учащегося в качестве единичного объекта финансирова­ния позволяет:

Четко установить степень обеспечения государством кон­ституционных гарантий граждан на получение образования. Каждый учащийся и его семья будут знать, сколько денег государство обязано потратить на его обучение, и норматив становится своего рода иллюстрацией равнодоступности об­разования;

Предложить образовательному учреждению алгоритм опре­деления объема финансирования в зависимости только от одного параметра - численности учащихся и планировать расходы, исходя из этого объема;

Инициировать процессы оптимизации размеров образователь­ных учреждений и, как следствие, сети образовательных учреждений 4 .

4 Процессы оптимизации, как и процессы конкуренции за учащегося, нельзя оценивать однозначно. Возможны различные варианты последствий для си­стемы образования от инициирования этих процессов. Оценивать эти послед­ствия только с точки зрения экономии бюджетных средств и повышения эф­фективности их использования представляется недостаточно обоснованным, поскольку не учитывается социально-культурный аспект существующей сети образовательных учреждений, особенно сельских школ.

Подушевой норматив финансирования обладает и рядом отри­цательных характеристик и последствий введения.

Норматив не может и не должен учитывать все особенности уже сложившейся сети образовательных учреждений и их материаль­ной базы, все факторы, характеризующие особенности реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учрежде­ниях одного типа и уровня образования. Это неизбежно приведет к усреднению норматива и изменению финансового положения об­разовательных учреждений. Изменение будет тем большим, чем

сильнее величина средних затрат на обучение одного учащегося в учреждении будет отклоняться от норматива, что отмечается в ря­де исследований. Для сокращения последствий такого рода потребуется введение дополнительных поправочных коэффициен­тов или других изменений, что сильно исказит систему норматив­ного финансирования. В частности, в регионах при использова­нии нормативного финансирования общеобразовательных школ применяются коэффициенты, учитывающие следующие факторы:

Различия в местоположении образовательных учреждений (городские и сельские районы);

Различия в размере школ;

Различия в типе образования (профессиональное, общее);

Реализация специальных программ обучения для детей с ограниченными возможностями;

Предоставление домашнего обучения;

Проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам;

Проведения программ „ семейного образования".

Расчет таких поправочных коэффициентов базируется на определении дополнительных потребностей в средствах отдельных образовательных учреждений в связи с действием указанных факторов. По своему содержанию применение коэффициентов вплотную приближает определение объема финансирования к действующему порядку планирования затрат в образовательных учреждениях по статьям сметы и повышает степень индивидуализации нормативов.

Подушевой норматив может ограничить территориальную или внутрисистемную мобильность учащихся, поскольку будет различаться по регионам и даже внутри одного региона. Переход учащегося из одного учебного заведения в другое, отличающееся нормативом финансирования, будет затруднен в связи с необходимостью соответствующего переноса средств, особенно если это касается перемещения средств из одного бюджета в другой. В рамках действующего бюджетного процесса эта проблема не решена. Следовательно, ожидания относительно конкуренции между учебными заведениями за учащегося могут оказаться сильно преувеличенными в связи с действием данного фактора.

Процессы, которые могут быть порождены нормативом данного типа, пока нельзя однозначно интерпретировать как положительные или хотя бы неотрицательные. По некоторым оценкам, запуск конкурентных механизмов внутри системы и, как результат, стихийная реструктуризация сети образовательных учреждений вплоть до ликвидации отдельных учреждений может привести к непредсказуемым последствиям. Возможный результат - сокращение доступа молодежи к качественному образованию. Стремление образовательных учреждений к сокращению затрат на образовательный процесс может привести к вымыванию из него высокозатратных программ, снижению качества обучения по ним и т. п., что также не может расцениваться как результат положительный.

Наличие положительных и отрицательных черт в подушевом финансировании образования требует более детального исследо­вания практического опыта и оценок. Ведь, несмотря на справедливую критику действующего порядка бюджетного финансирова­ния образовательных учреждений, он обладает рядом существен­ных положительных черт, среди которых можно отметить:

Возможность учесть всю имеющуюся сеть образовательных учреждений, численность учащихся и сложившуюся в них материально-техническую базу, т. к., очевидно, все эти характеристики закладываются в расчет бюджетного финансиро­вания;

Учет территориального расположения каждого образователь­ного учреждения;

Возможность сохранения за учредителем элемента регулиро­вания, контроля и управления процессами изменения сети, характеристик отдельного образовательного учреждения, вве­дения в этот процесс неких целевых установок, например че­рез реализацию целевых программ, и отдельных проектов.

Введение норматива финансирования на отдельное образова­тельное учреждение порождает те же проблемы. Сеть образова­тельных учреждений обладает следующими характеристиками:

Наличием территориальной дифференциации условий функционирования даже в рамках административно-территориального образования;

Материальная база образовательных учреждений, как прави­ло, сформирована с расчетом на больший контингент уча­щихся, нежели есть в наличии (особенно это касается обще­образовательных школ);

Практической невозможностью довести контингент учащих­ся до уровня, при котором обеспечивается финансирование необходимых минимальных потребностей в средствах.

Отсюда следует, что нормативы придется дифференцировать с учетом указанных факторов, что может привести к превраще­нию нормативного финансирования в установление нормативов для каждого образовательного учреждения на уровне расчетной потребности в средствах. В этих условиях определение нормати­ва будет тождественно расчету индивидуальной сметы. В подтвер­ждение этим рассуждениям можно отметить, что сумма средств, зависящая при нормативном финансировании учреждений от чис­ла учащихся, составляет по разным оценкам от 40 до 60% от всего объема средств. Следовательно, от 60 до 40% выделяемых финан­совых ресурсов зависит в большей степени от сложившейся матери­альной базы, которая отнюдь не всегда соответствует численности учащихся и особенностям учебного процесса.

Таким образом, нормативное финансирование обладает как до­стоинствами, так и недостатками. Причем каких-либо объективных оценок его преимуществ перед действующей системой финансиро­вания пока не выявлено.

Мировая практика предлагает три модели бюджетного финансирования: сметное финансирование, нормативное финансирование и бюджетное финансирование, основанное на дифференцированной грантовой поддержке .

Исторически так сложилось, что для нашей страны типичной моделью является бюджетное сметное финансирование.

Сметное финансирование - предоставление денежных средств из государственного или муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений непроизводственной сферы, как правило, не имеющих собственных доходов .

Сметное финансирование осуществляется в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений. Затраты группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо других источников.

Смета бюджетного учреждения - основной плановый документ, определяющий объем, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения .

Утвержденная смета является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств. В отличие от других финансовых планов, составляемых в форме баланса доходов и расходов, смета представляет собой план расходов и отражает односторонний характер отношений с государственным или муниципальным бюджетом учреждений, состоящих на сметном финансировании. Действующее законодательство, используя понятие сметы, также исходит из того, что смета отражает плановую величину затрат на осуществление определенной деятельности.

Для практической деятельности образовательных учреждений законодательство об образовании предусматривает наличие баланса, т. е. документа, отражающего не только расходы образовательного учреждения, но и получаемые им доходы. «Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный баланс и расчетный счет» (ст. 43) . Это же положение подкрепляется законодательством о некоммерческих организациях. «Некоммерческая организация должна иметь самостоятельный баланс или смету» (ст. 3) . Отсюда следует, что баланс и смета являются взаимозаменяемыми документами, т. е. в определенном смысле эквивалентны друг другу.

С 1 января 2009 г. изменилась структура лицевых счетов, открываемых получателями бюджетных средств. Финансовые операции отражаются все на одном лицевом счете, но в разных его разделах, учитывающих бюджетные поступления, средства от предпринимательской деятельности, дополнительное бюджетное финансирование за счет арендных платежей. Сегодня для образовательного учреждения составляются три вида смет согласно видам разделов лицевого счета учреждения:

• смета доходов и расходов бюджетных средств;
• смета доходов и расходов внебюджетных средств;
• смета доходов и расходов от предоставления в аренду закрепленного за образовательным учреждением имущества.

Кроме того, для образовательного учреждения могут составляться отдельные сметы затрат".

• на конкретную образовательную программу;
• на получение и расходование средств по нацпроекту «Образование»;
• содержание структурных подразделений учреждения, реализующих образовательные программы различных уровней и не обладающих правом юридического лица (например, детский сад или школа в составе вуза или ссуза);
• на строительство или реконструкцию объектов и др.

Для разработки сметы необходимо определить потребность в средствах для осуществления расходов по каждой статье классификации.

Потребность в бюджетном финансировании системы образования базируется на трех основных количественных параметрах:

• численность обучающихся (по уровням образования);
• сроки и условия обучения и воспитания (по уровням образования);
• материальная база образовательного учреждения.

Источниками для получения этих данных являются нормативные

документы, формы статистического наблюдения, данные бухгалтерской отчетности. Так, нормативы численности обучающихся (воспитанников) в группе, классе указаны в соответствующих типовых положениях образовательных учреждений. Государственные образовательные стандарты определяют сроки и условия обучения учащихся на каждом уровне образования. Ежегодно органы управления образования собирают статистические данные о контингенте обучающихся по типам и видам образовательных учреждений и уровням образования. Естественно, что для обучения разного количества учащихся требуются соответственно и разные затраты, как и для обучения одного и того же количества учащихся, но с разным сроком обучения и разным набором дисциплин. Материальная база образовательного учреждения является элементом относительно постоянным. В определенной мере она зависит от контингента обучающихся. Количество учебных площадей, оборудования в детском саду, школе должно соответствовать численности обучающихся и условиям их обучения. При этом здание образовательного учреждения используется одинаково для учебных целей вне зависимости от количества воспитанников, учащихся.

Технически расчет потребности в бюджетных средствах может осуществляться двумя способами :

1. Первый способ строится на том, что расчет потребности в бюджетных средствах проводится непосредственно образовательным учреждением (схема 1). Для этого на уровне дошкольного учреждения, школы или другого типа учреждения необходимо, пользуясь общей схемой расчета потребности в средствах, просчитать общую сумму затрат учреждения на год. Это процесс достаточно трудоемкий, требует большой работы по сбору и обработке экономической информации. Сводная работа часто приводит к большому количеству ошибок, необходимости дополнительных уточнений, согласований и т. п. В практике применяется при стабильных сроках и условиях, процедуре составления проекта бюджета и при наличии достаточного ресурса времени у руководства образовательного учреждения. Такой способ использовался в нашей стране в условиях плановой экономики, а также применяется сейчас в качестве элемента сбора экономической информации на уровне органов управления образованием.

Данная схема наглядно показывает, насколько это трудоемкий процесс и насколько важно грамотно рассчитать все показатели.

2. Второй способ предполагает, что расчет потребности в средствах проводится органом управления образования соответствующего уровня. Условием проведения такого расчета является наличие необходимой статистической информации о сети подведомственных образовательных учреждений и необходимой методической базы. Все это в необходимых объемах в органах управления образования имеется, может уточняться в течение подготовительного периода. Данный подход отличается большей оперативностью, возможностью проведения расчетов «в любой момент» при выдаче исходных финансовых показателей Министерством финансов РФ, единым подходом к совокупности образовательных учреждений. В связи с этим этот способ отличается «усредненностью», т. е. меньшей индивидуализацией расчетов для

каждого образовательного учреждения. В свою очередь, это также может потребовать ввода значительного количества поправок.

Схема 1 . Общая схема расчета потребности в бюджетных средствах

Такой способ расчета используется в настоящее время Министерством образования и науки РФ.

Оба эти пути требуют методической основы расчета потребности в средствах либо на уровне отдельного образовательного учреждения, либо на уровне министерства. Расчет на уровне образовательного учреждения более точен, но в масштабах всей страны требует значительных затрат времени и средств. Расчет на уровне органов управления образованием более оперативен в условиях нестабильной рыночной экономики, но и более унифицирован для образовательных учреждений.

Таким образом, понятие сметы можно охарактеризовать следующими признаками:

• это финансовый плановый документ;
• она отражает свод затрат на определенный вид деятельности, отдельное производство, мероприятие;
• она составляется на определенный временной период (год, месяц, время производства, время проведения мероприятия и т. п.);
• смета не определяет источники погашения планируемых затрат.

Нормативное (нормативно-подушевое) финансирование предполагает финансирование предоставленной услуги, а не учреждения, и зависимость объема выделяемых бюджетных средств от числа обучающихся, воспитанников в отдельно взятом образовательном учреждении.

В настоящее время нормативное финансирование рассматривается в нашей стране как один из основных финансовых механизмов модернизации системы образования. Использование норматива бюджетного финансирования позволяет:

• формировать бюджет образовательных учреждений;
• определять объективные потребности в финансовых средствах и оптимизировать затраты;
• обеспечить прозрачность при формировании и прохождении финансовых потоков.

В Бюджетном кодексе РФ нормативная форма финансирования рассматривается как основа формирования бюджетных затрат. Так, в ст. 7 Бюджетного кодекса указывается, что в компетенцию органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных правоотношений входит «установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг».

В соответствии со ст. 65 того же Кодекса «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ».

Таким образом, действующее законодательство устанавливает:

• нормативный подход в области финансирования учреждений общего образования;
• долевой способ финансирования дошкольных образовательных учреждений (муниципалитет финансирует затраты на содержание собственности, субъект РФ - затраты на реализацию общеобразовательных программ в форме субвенции).

В настоящее время в соответствии с требованиями федеральных законов РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перед всеми регионами встала задача определения норматива на предоставление основных общеобразовательных программ. В то же время реализация нормативов при формировании бюджетов на муниципальном уровне и уровне образовательного учреждения является, скорее, исключением, чем правилом. Причин несколько. Регионы, в полномочия которых входит задача определения нормативных затрат на обеспечение государственных гарантий реализации образовательного процесса в общеобразовательных учреждениях, должны самостоятельно разрабатывать и утверждать как саму величину норматива, так и порядок перехода на финансирование с использованием нормативов на муниципальном уровне. Муниципалитеты могут устанавливать нормативы только в рамках своих полномочий, поэтому по школам они вынуждены использовать нормативы, установленные субъектом РФ. В результате регионы встали перед необходимостью корректировки нормативов с помощью большого числа поправочных коэффициентов, без которых реализация модели нормативного финансирования на муниципальном уровне крайне затруднена.

Нормативно-подушевое финансирование подразумевает использование с 1 января 2011 г. в соответствии с Федеральным законом № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» набор таких бюджетных инструментов, как муниципальный заказ и муниципальное задание.

Муниципальный заказ предполагает проведение конкурса на предоставление услуг определенного вида и объема и выделение средств учреждению-победителю. Принципиальное отличие данного подхода состоит в том, что задание на поставку социальных услуг размещается на договорной основе, а не принудительно. Договор заключается по результатам конкурса, т. е. в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам. Размещение бюджетных средств на конкурсной основе призвано стимулировать рост качества предоставляемых услуг.

Под муниципальным заданием понимается следующее:

• комплексный план, определяющий обязательства муниципалитета по предоставлению населению данной территории образовательных услуг за счет средств бюджета;
• объем финансовых ресурсов, выделяемых на выполнение гарантий;
• условия и порядок оказания образовательных услуг, а также требования к эффективной деятельности образовательного учреждения.

Внедрение технологии размещения муниципального задания будет ориентировать учреждения не на освоение средств, а на получение конечного результата - качественной услуги.

В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. были определены пути формирования эффективных экономических отношений в сфере образования в соответствии с третьей моделью бюджетного финансирования, построенного на основе дифференцированной грантовой поддержки: разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и в перспективе среднего профессионального образования; создание системы государственного образовательного кредитования, субсидирования граждан из малообеспеченных семей и отдаленных территорий, участие образовательных учреждений в соответствующих конкурсах и освоение грантовых средств .

О нормативно-подушевом финансировании в сфере образования речь идет уже довольно давно. Финансирование образовательных учреждений дошкольного, основного и среднего общего образования уже в основном осуществляется по такому принципу. Учреждения же высшего профессионального образования находятся в процессе перехода на нормативно-подушевое финансирование.

В рамках реализации комплексных мер по модернизации системы образования в Российской Федерации начиная с 2008 г. осуществлен переход на новую систему оплаты труда педагогических работников и реализуются меры по переходу образовательных учреждений всех без исключения уровней на систему нормативно-подушевого финансирования.
Так, Минобрнауки России Письмом от 13.09.2006 N АФ-213/03 довело до учреждений Модельную методику введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования (далее - Модельная методика).
Рекомендации по расчету (регионального) финансового норматива на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях доведены в Письме Минобразования России от 01.12.2008 N 03-2782 (далее - Письмо N 03-2782).
Учреждения же высшего профессионального образования осуществляют переход на нормативно-подушевое финансирование только в настоящее время. Соответствующие нормативно-правовые акты были приняты в 2013 и 2014 гг.:
- Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 N 467 "О мерах по осуществлению перехода к нормативно-подушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования" (далее - Постановление N 467);
- Приказ Минобрнауки России от 02.08.2013 N 638 "Об утверждении методики определения нормативных затрат на оказание государственных услуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего образования по специальностям и направлениям подготовки" (далее - Методика N 638);
- Приказ Минобрнауки России от 26.12.2013 N 1405 "Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества в федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, федеральных государственных организациях профессионального образования, федеральных государственных образовательных организациях дополнительного профессионального образования и научных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство образования и науки РФ" (далее - Порядок N 1405).

Определение нормативно-подушевого финансирования

Что собой представляет нормативно-подушевое финансирование? Это финансирование образовательной организации в расчете на одного обучающегося: утвержденный норматив стоимости обучения на одного обучающегося умножается на их количество. Данная мера направлена на повышение эффективности бюджетного финансирования и качества образовательной услуги общего образования в сочетании с недопущением снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений.
Норматив финансового обеспечения образовательных учреждений на одного обучающегося, воспитанника (региональный подушевой норматив финансового обеспечения) - это минимально допустимый объем бюджетных ассигнований, необходимых для реализации в образовательных учреждениях данного региона образовательной программы в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта в расчете на одного обучающегося в год. Он определяется с учетом направленности образовательных программ, форм и профилей обучения, категории обучающихся, вида образовательного учреждения и иных особенностей образовательного процесса, а также затрат рабочего времени педагогических работников образовательных учреждений на урочную и внеурочную деятельность.
Региональный подушевой норматив финансового обеспечения должен учитываться при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением. Осуществление бюджетным и (или) автономным учреждением приносящей доход деятельности не может влечь за собой снижения нормативов финансового обеспечения этого учреждения за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.
В 2011 - 2012 гг. в рамках реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" бюджетные и автономные учреждения перешли на финансирование в виде субсидий на выполнение государственного задания и субсидий на иные цели. Стоит обратить внимание, что размер предоставляемых субсидий на выполнение государственного задания определяется на основе расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг. Он, в свою очередь, связан с расчетом их себестоимости. Порядок осуществления данных расчетов регламентирован целым рядом нормативных документов. Один из них - совместный Приказ Минфина России и Минэкономразвития России N 137н/527 от 29.10.2010, которым утверждены Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений (далее - Методические рекомендации N 137н/527). В силу данного документа нормативные затраты могут определяться:
- отдельно по каждому учреждению;
- в среднем по группе учреждений;
- по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности учреждений.
Рассмотрим основные особенности нормативного подушевого финансирования дошкольного, школьного и профессионального образования.

дошкольных образовательных учреждений

В соответствии с Письмом N 03-2782 Методика расчета нормативов финансирования дошкольного образования имеет три уровня - региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения - и содержит порядок расчета нормативов финансирования и поправочных коэффициентов, используемых для доведения средств регионального и местных бюджетов до образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
Региональный норматив финансирования должен учитывать следующие расходы на год (п. 1.4 Письма N 03-2782):
- оплата труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, отчисления по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование, а также с учетом оплаты замен, больничных листов, учебных отпусков, компенсаций к отпуску и других выплат;
- расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно-воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), расходных материалов, канцелярских товаров, оплата услуг связи в части расходов, связанных с подключением к Интернету и платой за пользование этой сетью, и др.);
- иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.
Муниципальный уровень нормативного финансирования (п. 2.2 Письма N 03-2782) является дополнением к региональному уровню. За счет его осуществляются текущие (расходы на питание воспитанников, коммунальные услуги и пр.) и капитальные расходы образовательного учреждения на год. Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования по соответствующим статьям расходов (в том числе нормативы финансирования коммунальных расходов и финансирования прочих расходов).
Следует обратить внимание, что при расчете данных нормативов не могут учитываться расходы:
- на капитальный ремонт, которые финансируются за пределами норматива в соответствии с планом капитального ремонта;
- на уплату налогов в бюджет (в том числе на землю, на имущество), так как они финансируются исходя из налогооблагаемой базы с учетом льгот, если таковые у образовательного учреждения имеются.
Согласно п. 2.4 Письма N 03-2782 при определении общего объема средств, выделяемых каждому муниципальному образовательному учреждению, могут вводиться поправочные коэффициенты, учитывающие объективные условия осуществляемой деятельности.
Уровень образовательного учреждения. На данном уровне реализуется принцип нормативного подушевого финансирования непосредственно в образовательном учреждении. Он заключается в самостоятельности учреждения при определении доли расходов в общем объеме средств на оплату труда работников и расходов на обеспечение воспитательно-образовательного процесса, а также при определении конкретных направлений материально-технического обеспечения и оснащения воспитательно-образовательного процесса и обеспечения функционирования учреждения (п. 3.1 Письма N 03-2782). Объем выделенных учреждению средств оно самостоятельно распределяет по статьям расходов.
Учредителям дошкольных образовательных организаций при разработке методики расчета нормативов затрат, используемых при определении объемов финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание услуг, следует руководствоваться Методикой расчета нормативов затрат на оказание услуги по обеспечению организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в государственных (муниципальных) образовательных организациях, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных (муниципальных) образовательных организациях. Она приведена в Письме Минобрнауки России от 01.10.2013 N 08-1408.

Нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений

Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений, реализующих образовательные программы основного и среднего общего образования, осуществляется в соответствии с Модельной методикой. Она также имеет три уровня расчета нормативов:
- региональный;
- муниципальный;
- уровень образовательного учреждения.
На данных уровнях реализуются те же принципы и порядок осуществления расчетов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, что и для рассмотренных нами выше дошкольных образовательных учреждений.

Нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования

Расчет нормативных затрат на оказание государственных услуг по уровням профессиональной подготовки до настоящего времени осуществлялся в соответствии с Порядком определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Минобрнауки, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 27.06.2011 N 2070 (далее - Порядок N 2070).
Во исполнение положений Постановления N 467 Минобрнауки России разработаны Методика N 638 и Порядок N 1405. В связи с разработкой и принятием Порядка N 1405 Порядок N 2070 утрачивает силу.
Переход на нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования поможет поставить их в относительно равные финансовые условия. В рамках данного процесса необходимо оптимизировать численность преподавателей и студентов. Для этого необходимо перейти от действующих соотношений численности преподавателей и студентов, установленных нормативными актами для отдельных образовательных учреждений, к такому соотношению, которое определено по специальностям и направлениям подготовки.
Методикой N 638 установлены правила и порядок расчета нормативных затрат, понятийный аппарат, а также полномочия органов исполнительной власти (государственных органов) в части определения нормативных затрат. Она разработана с целью методического обеспечения перехода к нормативно-подушевому финансированию основных профессиональных образовательных программ высшего образования и должна учитываться учредителями при формировании государственных заданий учреждениям.
Согласно п. 6 Методики N 638 базовые нормативные затраты на оказание государственной услуги по специальностям и направлениям подготовки включают в себя нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды.
В составе нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, учитываются следующие расходы (п. 7 Методики N 638):
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда профессорско-преподавательского состава;
- на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания соответствующей государственной услуги;
- на приобретение учебной литературы, периодических изданий, издательских и полиграфических услуг, электронных изданий, непосредственно связанных с оказанием услуги;
- на приобретение транспортных услуг, в том числе расходы на проезд профессорско-преподавательского состава до места прохождения повышения квалификации и обратно, расходы на проезд до места прохождения практики и обратно для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих педагогических работников;
- на организацию учебной и производственной практики, в том числе затраты на проживание и оплату суточных для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих преподавателей, с учетом затрат на проведение медицинского осмотра;
- на повышение квалификации профессорско-преподавательского состава, включая затраты на суточные и расходы на проживание профессорско-преподавательского состава на время повышения квалификации.
В составе нормативных затрат на общехозяйственные нужды учитываются следующие расходы (п. 8 Методики N 638):
- на коммунальные услуги, в том числе затраты на холодное и горячее водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и котельно-печное топливо, рассчитанные с учетом п. 21 Методических рекомендаций N 137н/527;
- на содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества, эксплуатируемого в процессе оказания государственной услуги, закрепленного за образовательной организацией учредителем или приобретенного образовательной организаций за счет средств, выделенных ей на это учредителем, в том числе затраты на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации;
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников образовательной организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги (административно-хозяйственного, учебно-вспомогательного персонала и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции);
- на организацию культурно-массовой, физкультурной, спортивной и оздоровительной работы со студентами;
- на приобретение основных средств стоимостью до 3000 руб. включительно за единицу.
В соответствии с п. 9 Методики N 638 базовые нормативные затраты определяются по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки. Стоимостные группы формируются на основе следующих параметров (п. 10 Методики N 638):
- использование лабораторного оборудования и степень его сложности;
- соотношение численности преподавателей и студентов очной формы обучения по специальностям и направлениям подготовки;
- приоритеты государственной политики в сфере высшего образования, установленные актами Президента РФ и Правительства РФ.
Перечень стоимостных групп специальностей и направлений подготовки формируется на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов с учетом экспертных оценок и приоритетов государственной политики в сфере высшего образования на текущий момент времени (п. 11 Методики N 638).
Для стоимостной группы специальностей и направлений подготовки, предусматривающей минимальный размер базовых нормативных затрат, их значения рассчитываются на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов, утвержденных нормативов, санитарных норм и правил. При их отсутствии расчет производится экспертным методом с учетом объема средств федерального бюджета, предусмотренного на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетной росписью главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период (п. 12 Методики N 638).
Базовые нормативные затраты в отношении стоимостных групп специальностей и направлений подготовки определяются путем увеличения отдельных составляющих базовых нормативных затрат в зависимости от параметров формирования стоимостной группы специальностей и направлений подготовки (п. 13 Методики N 638).
К отдельным составляющим базовых нормативных затрат применяются корректирующие коэффициенты, отражающие особенности реализации образовательных программ по специальностям и направлениям подготовки и/или объективные характеристики групп образовательных организаций, которые оказывают влияние на величину составляющих нормативных затрат, а также отражающие корректировку затрат по формам обучения, формам реализации образовательных программ, по используемым образовательным технологиям.
Согласно Приложению к Методике N 638 к таким объективным характеристикам групп образовательных учреждений, оказывающим влияние на величину составляющих нормативных затрат, относятся:
- географическое положение образовательной организации;
- право организации самостоятельно устанавливать образовательные стандарты реализации профессиональных образовательных программ высшего образования;
- индивидуально установленные для образовательных организаций соотношения численности преподавателей и студентов очной формы обучения;
- статус особо ценного объекта культурного наследия народов РФ;
- специализация организации по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования в отношении студентов с ограниченными возможностями здоровья.

Мы рассмотрели порядок реализации принципов нормативно-подушевого финансирования в образовательных учреждениях. Основная задача реализации такого принципа - поставить все образовательные организации в примерно равные условия финансового обеспечения. В статье приведены нормативные документы и их основные положения, в соответствии с которыми учредители учреждений производят расчеты нормативных затрат на оказание того или иного вида государственных услуг в сфере образования и определяют их стоимость. Учреждения, ознакомившись с данными документами, смогут понять, как и почему им выделяется определенный объем финансирования и от чего он зависит.

Внедрение нормативной подушевой бюджетной технологии финансирования полностью под­твердило основные положения новой модели финансирования школ:

· нормативное бюджетное финансирование

в расчете на одного ученика гарантирует ра­венство оплаты образовательной услуги из бюджета для всех детей, независимо от соци­ального и экономического положения их се­мей. Бюджет платит за их образование поров­ну, поскольку все дети - граждане России;

· нормативно-бюджетное финансирование представляет собой специфический подход

к созданию модели распределения ресурсов, которая обеспечивает соответствие количества выделяемых школе средств возможностям бю­джета для обеспечения должного качества пре доставляемых каждому ученику образователь­ных услуг;

· объемы бюджетного финансирования зависят от особенностей образовательных программ,
типа и вида образовательных учреждений и специфики контингента учащихся

Основная проблема при переходе на нормативную модель финансирования за­ключается в разработке оптимальной схемы, которая в полной мере соответст­вует критериям эффективности и резуль­тативности.

Модель финансирования, ориентирован­ная на управление результатами, основа­на на прямой взаимосвязи «средства - результат» даже на уровне получателей бюджетных средств. По этой модели финансирования выделяются средства в рамках программно-целевого метода. Результатом в данном случае становится достижение конкретной цели, ради кото­рой денежные средства были выделены.

Вместе с тем увеличение бюджетного финансирования даст эффект, только ес­ли будет сопровождаться институцио­нальными реформами. Рост финансиро­вания без структурных реформ может дать даже отрицательные результаты, поскольку будет способствовать консер­вации старой системы и подавлять но­вые формы организации и финансирова­ния образования. Поэтому рост бюд­жетных расходов должен сопровождать­ся выработкой чётких критериев оценки эффективности бюджетных затрат, а также развитием финансовых инстру­ментов, которые позволят в новой ситу­ации обеспечить доступность образова­ния для различных групп населения.

Одним из важнейших результатов внед­рения нормативной модели финансирова­ния школ стала действующая законода­тельная база, которая определяет ответ­ственность различных уровней власти за ресурсное обеспечение образовательного процесса в рамках реализации государ­ственных образовательных стандартов.

Проблема повышения эффективности бюджетных расходов на общее образо­вание остро стоит не только перед мест­ными органами власти, которые, как правило, являются учредителями школ и финансируют их из своих бюджетов, но также и перед органами власти субъектов РФ, которые с 1 января 2005 года несут ответственность за полномочия по финансо­вому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года относит к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов предоставление общедо­ступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) обще­го образования по основным общеобразова­тельным программам, за исключением пол­номочий по финансовому обеспечению обра­зовательного процесса, отнесённых к полно­мочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Обязанность финансово обеспечивать учеб­ный процесс в муниципальных школах воз­лагается на субъекты РФ согласно статье 1 Федерального закона «О внесении измене­ний и дополнений в отдельные законодатель­ные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразова­тельных учреждений» № 123-ФЗ от 7 ию­ля 2003 г. Аналогичные положения содер­жатся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в федеральный за­кон «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.

Полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образова­ния осуществляются органами государствен­ной власти субъектов РФ при передаче ме­стным бюджетам субвенций, рассчитанных по нормативам, установленным законами субъекта РФ. Эти субвенции включаются в состав регионального фонда компенса­ций и, согласно Бюджетному кодексу РФ, должны распределяться пропорцио­нально численности потребителей соответ­ствующих бюджетных услуг с учётом объективных условий, влияющих на стои­мость бюджетных услуг. Соответствую­щая методика должна утверждаться зако­ном субъекта РФ в соответствии с требо­ваниями Бюджетного кодекса.

В рамках реализации проекта «Реформа системы образования» при активном учас­тии руководства и специалистов Минис­терства образования и науки РФ были подготовлены Методические рекомендации по расчёту и внедрению нормативов бюд­жетного финансирования общеобразова­тельных учреждений. В регионы было на­правлено рекомендательное письмо совме­стно от Министерства финансов РФ и Министерства образования и науки РФ, содержащее согласованные Методи­ческие рекомендации по расчёту образова­тельных субвенций. Министерство образо­вания и науки РФ направило в регионы (приложением к Письму №АФ-213/03 от 13.09.2006 г. «О подготовке и на­правлениях вариантов модельных мето­дик») «Методику формирования расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступно­го и бесплатного общего образования на основе принципа нормативного подушевого финансирования».

Эти законодательные акты и методичес­кие рекомендации федерального уровня составили единую методологическую базу внедрения на региональном и муниципаль­ном уровнях технологии нормативного по­душевого финансирования школ, но не ре­шали главной проблемы: как и в каком объёме конкретная школа получит финан­совое обеспечение за выполнение функций по предоставлению учащимся образова­тельных услуг.

Поставленная задача, в соответствии с вышеперечисленными законодательными актами, была отнесена к ответственности двух уровней власти:

Региональный - финансовое обеспечение го­сударственных гарантий прав граждан на полу­чение общедоступного и бесплатного общего и дошкольного образования в школы должно идти путём выделения целевых субвенций ме­стным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования. Законодательство субъекта РФ, предусматривающее предоставление местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций, должно содержать порядок рас­чёта нормативов для определения общего объ­ёма субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных обра­зований.

Муниципальный - обеспечить целевой ха­рактер использования образовательных субвен­ций и финансовое обеспечение расходов по со­держанию и эксплуатации собственности (ос­новных фондов) школ.

В регионах, внедряющих нормативную мо­дель финансирования, формируется законода­тельная и методическая база, которая имеет как общие положения, так и чёткие регио­нальные отличия, обусловленные географиче­скими, демографическими, экономическими и иными условиями и проводимой в регионе образовательной политикой. Часть этих до­кументов представлена на сайте «Москва - регион-консультант» http://mos-соns.ru и на сайте «Мониторинг системы образова­ния и обсуждения нацпроекта» http://kpmo.ru.

К общим положениям разработанных в регио­нах документов можно отнести следующее:

При разработке нормативов подушевого фи­нансирования учитываются два основных методологических принципа планирования и обос­нования бюджетных ассигнований:

> формирование на основе расходных обя­зательств;

> реалистичность и достоверность расчётов значений нормативов;

В рамках перехода к нормативно-подушево­му финансированию формируются региональ­ные субвенции муниципалитетам на основе по­душевого норматива;

Средства по нормативу доводятся до школ с учётом числа учащихся;

При разработке методологии расчёта нормативно-подушевого финансирования учитывают, какое количество финансо­вых ресурсов направить непосредственно в распоряжение школ; каким образом распределить выделенные ресурсы непо­средственно между школами.

В модели финансирования необходимо использовать различные составляющие, каждая из которых преследует отдель­ную цель. Анализ существующих до­кументов позволил выделить основные компоненты модели: базовое финанси­рование в расчёте на одного учащегося (стандартная образовательная услуга), углублённые программы и дополни­тельные потребности в обучении (по­правочные коэффициенты) и особенно­сти малокомплектных школ (финанси­рование по потребности реализации образовательной программы).

Действующие методики нормативного бюджетного финансирования определяют:

Порядок планирования и формирова­ния бюджета образования с применени­ем подушевых нормативов и коэффици­ентов удорожания;

Порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределе­ние их на подушевой основе.

Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюд­жетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализа­ции этих полномочий. Этот механизм стимулирует школы к привлечению учащихся, а значит, к росту качества предоставляемых образовательных ус­луг; кроме того, он станет стимулом более эффективного расходования получаемых средств при условии финансо­вой самостоятельности школы.

Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе направлены на:

Определение порядка доведения финансо­вых ресурсов до нижестоящего уровня, по­рядка формирования бюджета муниципалите­та с использованием подушевых нормативов;

Выделение финансовых ресурсов школе в объёме, определённом по нормативу и чис­лу учащихся на основе бюджетной сметы;

Усиление экономической самостоятельности и автономии школы.

При этом нормативно-подушевой принцип используется на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополуча­теля: региональном, муниципальном и уровне школы.

На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, которые должны рассчитываться с применением подушевых нормативов. На муниципальном уровне должны исполь­зоваться нормативы (региональные или собственные, муниципальные), позволяю­щие формировать бюджетные сметы школ на тех же принципах.

При формировании бюджетной сметы за счёт нормативно-подушевого финансирования используются только два показателя:

Норматив на одного ученика, соответству­ющий типу программы и ступени обучения;

Число учащихся по этим программам.

Финансовые ресурсы с одного уровня бюд­жетной системы доводятся до другого, вплоть до школы, исключительно по этим двум показателям.

Переход на нормативное подушевое финан­сирование способствует более эффективному распределению ограниченных бюджетных ре­сурсов. На региональном уровне задаются общие правила распределения бюджетных средств через образовательную субвен­цию. То, насколько чёткими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны обеспе­чить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих чётких правил Федера­ция субъектам не предоставила. В резуль­тате этого большинство субъектов РФ оперирует средними удельными расходами на ребёнка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с на­числениями, прочие текущие учебные рас­ходы), что ухудшает финансовое состоя­ние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предо­ставляется «неравная» образовательная услуга.

Муниципальные школы должны финан­сироваться в соответствии с нормативами субъекта РФ, и чёткая детализация в региональной методике функций по­правочных коэффициентов, выделение в отдельный блок расходов на мало-комплектные школы, в также использо­вание коэффициентов адаптации позво­ляют превратить муниципальные норма­тивы финансирования в действенный ме­ханизм эффективного распределения средств между школами, а не инстру­мент регулирования межбюджетных от­ношений.

Для муниципального уровня важно то, на­сколько точно особенности контингента и сети данного муниципалитета будут уч­тены при расчёте норматива и при опре­делении образовательной субвенции. В ре­гионах при введении образовательных субвенций последние рассчитывались, как правило, как среднее значение бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги по муниципалитету, умноженное на среднее число потребителей. При таком «усреднённом» расчёте существует вполне объективная опас­ность, что будет уменьшено финансирование школы, и в ряде областей это произошло по нескольким причинам. Методика расчёта нор­мативов должна быть лишена этих недостат­ков, так как норматив должен рассчитываться детально, на одного ученика по ступеням обу­чения и по программам (обычные, углублённые и коррекционные).

Применяемые в регионах РФ методики расчё­та нормативов подушевого финансирования призваны решить две основные задачи вариа­тивного распределения ресурсов:

Равное финансирование бюджетополучателей со сходными потребностями;

Применение поправочных коэффициентов финансирования по мере дифференциации по­лучателей бюджетных средств.

Сложившуюся в большинстве регионов практи­ку расчёта субвенции местным бюджетам по нормативу на одного ученика представляет следующий алгоритм: в соответствии с регио­нальным законом определяются нормативы по­душевого финансирования с учётом типов и видов основных общеобразовательных про­грамм, ступеней обучения; детально учитыва­ются особенности образовательного процесса (наличие кружков, групп продлённого дня, де­ление класса на подгруппы, обучение на дому, в учреждениях здравоохранения). Учитывается место расположения школ - городская, сель­ская местность, посёлки городского типа. Принципом введения удорожающих коэффици­ентов является учёт объективных факторов, на которые не может воздействовать образова­тельная система.

Формализованный расчёт норматива бюд­жетного финансирования, основанный на выполнении стандартной образовательной программы и использующий коэффициенты удорожания по различным программам сверх уровня образовательного стандарта, даёт директору возможность определять объём своих финансовых ресурсов на дол­говременной основе, исходя из планируемо­го контингента детей. Определение бюдже­та школы на основе двух параметров: числа учащихся и норматива бюджетных расходов на одного ученика - позволяет директору самостоятельно формировать смету и опре­делять направления расходования средств.

При подушевом финансировании школы по­лучили дополнительный стимул создавать комфортные условия для каждого ученика, помочь ему максимально раскрыть, реализо­вать и повысить свой потенциал. У старше­классников появляется больше возможнос­тей выбирать учебные предметы и уровень сложности обучения, а также вместе с по­лучением общего образования начать осваи­вать востребованные профессии, определять своё будущее. На это же направлены при­нятые в прошлом году законы об обяза­тельности общего образования и о новой структуре образовательного стандарта.

Нормативно - бюджетное финансирование представляет собой попытку определить сопоставимость расходов на образователь ные услуги учащимся каждого уровня об" разования, дифференциацию образователь ных программ и количество необходимых ресурсов (в рамках существующего бюд­жетного ограничения), чтобы при этом максимально учесть возможности вариа­тивного (конкурсного) распределения ре­сурсов.

Функция вариативного распределения ре­сурсов может использоваться с целью управления, так как выделение дополни­тельных ресурсов детям с особенными и более «дорогостоящими» потребностя­ми в образовании создаёт для школ сти­мул набирать таких учеников и предо­ставлять им возможности получить глу­бокие знания.

С нашей точки зрения, необходимо выде­лить два основных показателя норматив­ного бюджетного финансирования: резуль­тативность и эффективность.

Результативность деятельности школы оценивается исходя из степени достиже­ния поставленных целей. В образователь­ной сфере для учёта этого критерия тре­буется, чтобы подушевое финансирование покрывало затраты ресурсов, необходимые для обеспечения соответствующего качест­ва образования. Таким образом, для до­стижения результативности школы долж­ны совершенствовать образовательные технологии и стремиться связать исполь­зование этих технологий с размерами фи­нансовых ресурсов.

Для определения эффективности деятель­ности школы недостаточно знать, что ре­зультат получен. Важно дать оценку эф­фективности полученного результата. Оценка эффективности предполагает, по своей сути, наличие базы сравнимых экономических показателей (плановых показателей с фактическими, одной школы с другой), а также регламентированной базы формирования затратности единицы продук­ции, работ (услуг). Экономическая эффектив­ность достигается благодаря умелому управле­нию затратами для получения максимального результата. Этот критерий при нормативно-бюджетном финансировании образования дол­жен использоваться при формировании бюд­жетной сметы расходов школы и стимулиро­вать руководителей школ повышать эффек­тивность использования ресурсов. Если школа своими действиями может влиять на величину дополнительных источников финансирования, использование средств стимулирующего фон­да, значит формируются условия для положи­тельной динамики показателей экономической эффективности. И в то же время если финан­сировать расходы на коммунальные услуги исходя из количества, потреблённого в пре­дыдущем году (а школа получила средства на установку водо- и теплосчётчиков, замену оконных рам), то школы не будут стремиться экономить электроэнергию.

Опыт реализации модели нормативного фи­нансирования в регионах показал, что этот инструмент организационно-финансового ме­ханизма системы образования не даёт долж­ного эффекта, если не используется в едином блоке с другими инструментами - оптими­зацией сети образовательных учреждений, формированием финансово-экономической са­мостоятельности получателей бюджетных средств, повышением менеджерской и финан­сово-экономической квалификации руководя­щих кадров системы образования. При от­сутствии комплексного механизма школы вряд ли смогут почувствовать, что норматив финансирования есть инструмент оптимиза­ции и повышения эффективности бюджетных расходов. До тех пор, пока финансируется сеть школ, а не расходы на реализацию об­разовательной программы в расчёте на каж­дого ученика, руководители органов управле­ния образованием, директора школ будут по­стоянно ощущать нехватку средств.

Нормативное подушевое финансирование должно стать инструментом управления про­цессом оптимизации сети школ, разработки и реализации региональных и муниципальных программ её реструктуризации. Классы и школы в большей мере комплектуются за счёт административного фактора: чинов­ники контролируют комплектование, штатное расписание и его обоснован­ность. Реструктуризация ни в коем слу­чае не подразумевает, что те школы, ко­торые в норматив не укладываются, должны быть немедленно закрыты - это приведёт к снижению доступности образования, что недопустимо. Проводя в жизнь программы реструктуризации сети школ, следует ориентироваться не только на экономические выгоды (хотя это важный фактор), но прежде всего на социальные и педагогические: именно они должны быть приоритетами в обра­зовательной политике региона и муниципалитета.

В подтверждение изложенных положе­ний можно привести пример из практи­ки г. Саратова: на основе мониторинга финансового состояния образовательных школ города в районных отделах обра­зования составили планы оптимизации школ, где недостаточно средств на оп­лату труда. В городском комитете по образованию составили сводный план оптимизации школ: он включает пред­ложения по покрытию недостатка средств по каждой школе. Например, в Октябрьском районе Саратова в школе № 18 запланировано слияние двух классов в параллели девятых классов и двух в параллели одиннадца­тых классов. В результате школа полу­чит дополнительные средства в размере 133,4 тыс. руб. В Заводском районе школу № 16 предлагается реорганизо­вать в кадетскую школу, за счёт чего предполагается увеличить контингент учащихся и наполняемость классов.

Ресурсная поддержка позитивных из­менений в сети школ позволила уже в первый год национального проекта в ряде регионов достичь существенных позитивных изменений в наполняемости школ и классов - (увеличения на 10-20% при сохранении норм предельной наполняе­мости).

Для эволюционного приспособления сложив­шейся муниципальной сети школ федераль­ной модельной методикой рекомендован адаптационный период, позволяющий осуще­ствить «мягкий» переход на технологию «деньги следуют за учеником». Такой пере­ход предусматривает, что при назначении субвенции по каждому муниципальному об­разованию выравниваются («сглаживаются») рассчитанные объёмы субвенций в рамках допустимых отклонений от базовых расхо­дов, исчисленных традиционным методом (т.е. по сметам от достигнутого в предыду­щем году уровня расходов). «Коридор» от­клонении составил не более 5%. И в регио­нальных методиках при расчёте субвенций конкретным муниципалитетам используется корректирующий (поправочный) коэффици­ент, который позволяет восполнить недоста­ток средств, вызванный объективными при­чинами.

Кроме того, «мягкий» переход предусматри­вает учёт объективных демографических факторов: в стране практически каждая де­сятая школа малокомплектная и, в соответ­ствии с положениями Федерального закона «Об образовании», эти школы финансиру­ются не по нормативу, а исходя из необхо­димости финансового обеспечения образова­тельной программы в данной школе. В ре­гионах используют различные модели фи­нансирования малокомплектных школ, наи­более эффективной можно признать практи­ку Московской области. В соответствии со статьёй 2 Закона «О финансовом обеспече­нии реализации основных общеобразова­тельных программ в муниципальных обще­образовательных учреждениях в Москов­ской области за счёт средств бюджета Московской области» расходы «на финан­сирование малокомплектных сельских школ и рассматриваемых в качестве таковых муниципальных общеобразовательных уч­реждений рассчитываются вне зависимос­ти от численности учащихся, согласно штатной численности текущего года в со­ответствии с основными общеобразова­тельными программами» (статья 5 этого закона определяет порядок отнесения школ к малокомплектным).

Отличительная черта модели нормативно-бюджетного финансирования заключается в том, что при выделении финансовых ресурсов к каждому образовательному учреждению применяется ряд согласован­ных объективных критериев, которые и определяют размер предоставляемых средств.

Нормативно-бюджетное финансирование образования можно рассматривать как своего рода контракт, который заключает бюджет со школой. Согласно контракту, школы получают определённые суммы за оказание образовательных услуг учащим­ся и за предоставление им возможности добиться желаемых результатов. Схема финансирования и условия контракта, со­держащие требования к школам и поря­док его исполнения, представляют собой переменные величины, которые изменя­ются в зависимости от типа системы об­разования. Они могут варьироваться от строгого механизма распределения ресур­сов, подкреплённого ясным соглашением, до более гибкой схемы, при отсутствии явных контрактов между государством и школой (негосударственным образова­тельным учреждением).

При разработке новой модели образова­ния перед нами встаёт задача: приспосо­бить нормативную модель финансирова­ния к конкретным условиям, учитывая, что нет единой формулы, которая бы максимально учитывала все положения новой модели. Каждую модель следует анализировать с точки зрения достиже­ния поставленных целей и относитель­ной важности отдельных критериев оценки.

Тема 5. Финансовое обеспечение деятельности учреждений культуры, искусства,

УДК 336.6:37

H.H. ЖИЛИНА, старший преподаватель

Бугульминский филиал Института экономики, управления и права (г. Казань)

НОРМАТИВНОЕ ПОДУШЕВОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ: МОДЕЛИ И МЕХАНИЗМЫ

В статье выделены проблемные моменты действующего механизма финансирования деятельности образовательных учреждений, который включает как бюджетные, так и внебюджетные источники финансирования. Предлагаются направления совершенствования финансового механизма в сфере образования.

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. определяет в качестве основного приоритета развития отрасли обеспечение доступности качественного образования при условии эффективного использования ресурсов.

Основным механизмом, позволяющим повысить эффективность бюджетных расходов в образовании, признан переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги, учащихся, то есть подушевое нормативное финансирование и перевод учреждений в разряд "автономных" организаций. Это - общее требование федерального центра к регионам и даже обязательное условие участия в различных федеральных программах.

Применение подушевого норматива в образовании активизирует работу по оптимизации сети учреждений, формированию новой системы оплаты, повышению степени прозрачности бюджетного процесса, роста доступности образовательной услуги.

На сегодняшний день в Республике Татарстан переведены на нормативное подушевое финансирование учреждения дошкольного образования и общеобразовательные учреждения. Также проводится работа по переводу на нормативное подушевое финансирование учреждений дополнительного образования художественно-эстетической направленности и специальных коррекционных образовательных учреждений.

Нормативное финансирование - основной механизм, позволяющий уйти от затратности бюджетных расходов в образовании и повысить их эффективность. Переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги - краеугольный камень реформ экономики образования. Расчет бюджета с применением подушевого бюджетного норматива на учащегося, с использованием индивидуальных коэффициентов, применяемых при расчете расходов на содержание государственных образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы, к подушевым нормативам, исходя из особенностей образовательного процесса в регионе, позволяет сформировать бюджеты, делая прозрачными критерии, а также произвести выравнивание бюджетной обеспеченности образовательных учреждений. Кроме того, применение норматива непосредственно связано с концепцией бюджетирования, ориентированного на результат.

Необходимость перехода на нормативное финансирование определили следующие факторы:

Повышение эффективности расходования бюджетных средств, направляемых в образование;

Повышение объективности в планировании финансовых ресурсов образовательных учреждений;

Повышение мотивации и создание условий для развития собственной хозяйственной деятельности учебных заведений, предоставление дополнительных образовательных и иных услуг;

Заинтересованность в повышении качества деятельности, мотивированности населения в получении услуг данного учреждения, повышение конкурентных начал в деятельности учебных заведений.

Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансированием (табл. 1), основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанным с оказанием образовательных услуг, нормативное финансирование является способом оптимизации деятельности системы образования . К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов, повышение само-

стоятельности образовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.

Создание механизмов нормативного финансирования должно повышать качество образовательных услуг, а не только экономить бюджетные средства. И, как показывает мировой опыт, необходимы механизмы гарантированной доступности качественного образования.

Следует отметить, что разработка любого финансового нормативного показателя требует решения трех основных проблем:

Обосновать выбор единицы нормирования;

Обеспечить адекватность норматива реальному уровню затрат в течение планового периода;

Определить степень дифференциации составляющих затрат при расчете количественной величины показателя.

Опыт ведения схем нормативного финансирования в России показывает, что норматив отражает не сумму денег, которую необходимо потратить, чтобы среднестатистический школьник получил качественное образование, и не реальную стоимость обучения одного учащегося в конкретной школе, а лишь фактические рас-

Таблица 1

Сравнительная характеристика методов планирования и финансирования расходов

бюджета на образование

Показатель Методы бюджетного планирования и финансирования

Сметное постатейное планирование и финансирование Нормативное планирование и финансирование

Характеристика состава бюджетного обязательства Финансирование из бюджета деятельности образовательного учреждения Оплата из бюджета образовательных услуг, предоставляемых образовательным учреждением

Определение количественных параметров приема и обучения учащихся за счет бюджетных средств Установленные главным распорядителем бюджетных средств контрольные цифры приема в разрезе программ и направлений подготовки Установление главным распорядителем бюджетных средств государственного задания по предоставлению услуг образовательным учреждением

Расчет объема средств, предоставляемых образовательному учреждению из бюджета Объем ассигнований определяется исходя из производственных показателей деятельности образовательного учреждения: контингента обучающихся, численности ППС, размера занимаемых площадей и т.д. Объем бюджетных средств определяется путем умножения количества обучающихся на значение норматива подушевого финансирования

Распределение бюджетных средств Осуществляется образовательным учреждением в соответствии с доведенными главным распорядителем бюджетных средств лимитами бюджетных обязательств Осуществляется образовательным учреждением самостоятельно

ходы бюджета на финансирование общеобразовательных учреждений региона, поделенное на общее число учащихся.

Кроме того, полноценное нормативное финансирование возможно лишь в случае, если средства на обеспечение учебного процесса поступают непосредственно на счета образовательных учреждений. Рассчитывать норматив необходимо по каждому образовательному учреждению, учитывая его специфику. При этом необходимы объективные критерии, предусматривающие конкретные детализированные значения сумм увеличения (уменьшения) норматива при наличии определенных особенностей.

Основная методологическая ошибка предлагаемых в различных методиках нормативов финансирования федерального и регионального уровней, по мнению автора, заключается в том, что они основаны на консервации сложившейся кризисной финансово-экономической ситуации в образовании. Такие нормативы рассчитаны исходя из сложившегося уровня бюджетных расходов на образование и их структуру и не учитывают общего объема расходов (часть из которых традиционно находится в тени). Кроме того, государству фактически предлагается ограничиться текущим финансированием образовательных учреждений, причем на грани выживания. Задачи развития системы образования, обновления и модернизации учебно-материальной базы разработчики нормативов для себя не ставят, что крайне не позволительно для экономики, основанной на знаниях.

Нормативы финансирования должны выполнять не только функции обеспечения текущего финансирования, но и стимулирующую и регулирующую функции. Они должны стимулировать образовательные учреждения выбирать определенную стратегию развития, не выполнять чисто фискальную функцию, закрепляя негативные тенденции существующего кризисного экономического состояния системы образования. Для этого государство должно не только административно, но и экономически стимулировать образовательные учреждения к повышению качества. Поэтому нормативы финансиро-

вания должны обеспечивать стимулирование качества образования.

Вместе с тем необходимо отметить и проблемные моменты введения нормативного подушевого финансирования. Так как бюджет образовательного учреждения при новых условиях финансирования определяется в первую очередь количеством учащихся, увеличивается риск двух- и трехсменной работы учреждения, что негативно скажется на качестве образовательных услуг. Во-вторых, большинство методик расчета подушевого норматива предусматривают поправочный коэффициент на переходный период (причем этот период в регионах различен и в среднем составляет 3 года), который призван сглаживать различие между величиной финансирования, рассчитанной по смете, и величиной установленного норматива. Возникает вопрос, каким образом снизить риск недофинансирования в будущем. В-третьих, единый норматив (как федеральный, так и региональный) не может учесть все нюансы, которыми школы отличаются друг от друга и которые влияют на стоимость обучения в них. Несмотря на то, что переход к нормативному подушевому финансированию в настоящее время рассматривается как одно из направлений модернизации образования, множество проблем остаются нерешенными.

Подходы к расчету нормативов финансирования образовательных учреждений, несмотря на их внешние различия, имеют в основании определение потребности образовательного учреждения в средствах для нормального осуществления образовательного процесса. В конечном итоге любая система финансирования должна обеспечивать достижение цели, поставленной перед системой образования. Под нормальным осуществлением образовательного процесса обычно понимается реализация всех необходимых компонентов образовательного стандарта соответствующего уровня образования, что обычно понимается как обеспечение потребностей образовательного учреждения в полном объеме. Расчет этих потребностей в большинстве случаев основывается на определении расходов по отдельным статьям эконо-

мической классификации расходов бюджетов или по направлениям расходов (что можно рассматривать как иную проекцию тех же статей классификации, поскольку речь идет об одних и тех же потребностях, но представленных в разных разрезах).

На взгляд автора, более жизнеспособны методики расчета подушевого норматива, основанные не на расчете величины затрат на обучение одного учащегося, а на стоимости образовательной услуги. Такой подход позволяет обеспечить государственные гарантии получения образования, способствует развитию рынка образовательных услуг, привлекая в традиционно государственную сферу рыночные структуры. Замещение финансирования сети образовательных учреждений оплатой из бюджета образовательных услуг предполагает выделение бюджетных средств единой суммой по отдельному коду классификации расходов бюджетов на оплату образовательных услуг , что способствует самостоятельности образовательных учреждений в расходовании полученных средств и позволяет привлечь в отрасль частный сектор предпринимательства.

Таким образом, нормативное финансирование обладает как достоинствами, так и недостатками, вместе с тем внедрение данного механизма в планирование расходов на финансирование образовательных учреждений различного уровня позволит решить целый ряд проблем, связанных с достаточностью поступлений денежных средств, целевым характером их использования, повышения конкурентоспособности образовательных учреждений и качества предоставляемых услуг.

Список литературы

1. Ерошин В. Какие нормативы нужны российскому образованию // Экономика образования. - 2003. - № 1. -С. 15-18.

2. Аверкин В.Н. Из опыта работы новгородской области по разработке нормативов бюджетного финансирования // Экономика образования. - 2000. - №№ 2. - С. 35-38.

3. Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы. ¿Актуальные вопросы развития школьного образования. - М.: Алекс, 2004. - 92 с.

4. Солянникова С.П. Проблемы разработки и использования нормативов подушевого финансирования в сфере высшего профессионального образования // Финансы и кредит. - №№ 3 (291). - С. 50-53.

В редакцию материал поступил 11.11.08.

Ключевые слова: государственная политика, валовой внутренний продукт, инновация, бюджетные расходы, образование, образовательные услуги, образовательные учреждения.